Как Уставный суд Администрацию упразднил
Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга, которым был признан незаконным механизм формирования важного исполнительного органа государственной власти города – Администрации Губернатора Санкт-Петербурга – привело к серьезным правовым и политическим последствиям. Оставив в стороне, насколько это возможно, политический контекст, попробуем проанализировать данный судебный акт с юридической точки зрения.
УСТАВНЫЙ СУД: ОСНОВЫ СТАТУСА
В соответствии со ст. 27 ФКЗ «О судебной системе РФ», конституционный (уставный) суд может создаваться субъектом РФ для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов его органов государственной власти, а также органов местного самоуправления конституции (уставу) соответствующего субъекта РФ, а также для толкования конституции (устава) субъекта РФ. При этом региональным законодательством могут быть установлены дополнительные полномочия такого суда, если это не повлечет вмешательства в компетенцию федеральных судов . Например, ст. 109 Конституции Республики Татарстан предусматривает, что Конституционный Суд Республики Татарстан полномочен рассматривать, в частности, дела о проверке конституционности не вступивших в силу соглашений о внешнеэкономических связях Республики Татарстан, а также споры о компетенции с участием республиканских органов государственной власти и органов местного самоуправления. Сходно определена компетенция Конституционного Суда Республики Бурятия . Также Конституционный Суд РФ указывал, что регионы вольны в определении процедурных правил возбуждения и рассмотрения дел, особенностей производства по отдельным категориям дел в собственных судебных органах конституционного контроля .
Существование Уставного суда Санкт-Петербурга (далее - СПб) предусмотрено как принятым в 1998 году Уставом города, так и последовавшим спустя 2 года городским законом «Об Уставном суде СПб». Первый состав судей принял присягу в сентябре 2000 года.
СУЩЕСТВО ДЕЛА
Дело о проверке соответствия Уставу СПб отдельных положений постановления Правительства СПб от 18 ноября 2003 года № 43 «Об Администрации Губернатора СПб» было рассмотрено Уставным судом СПб в связи с жалобой гражданина. Итоговым решением суда по данному делу стало Постановление от 14 марта 2005 года №127-П.
Суть дела такова. На октябрь 2003 года действовало положение ст.16 Устава СПб, в соответствии с которым систему исполнительных органов государственной власти СПб составляли Администрация СПб (высший исполнительный орган государственной власти СПб) и иные исполнительные органы государственной власти СПб. При этом Правительство СПб являлось лишь коллегиальным органом в составе Администрации СПб, созданным для рассмотрения наиболее важных вопросов, и органом государственной власти не являлось. В октябре 2003 года, вскоре после избрания нового губернатора, в Устав СПб, в том числе ст. 16, были внесены существенные изменения . Теперь уже Правительство СПб стало высшим исполнительным органом государственной власти СПб, управомоченным на принятие нормативных правовых актов, ему были переподчинены иные исполнительные органы государственной власти СПб. Вместе с тем, было решено не отказываться от термина «Администрация СПб»: так стали именовать всю систему исполнительных органов СПб.
При этом утверждение перечня исполнительных органов государственной власти СПб было передано в компетенцию Губернатора СПб, которая практически немедленно его утвердила , причем среди "иных исполнительных органов" значилась и Администрация Губернатора СПб, причем ранее органа с таким наименованием не существовало. Через несколько дней после этого Правительство СПб стало принимать положения об иных исполнительных органах государственной власти, включенных в перечень. Таким образом, фактически переоформлялся статус ранее существовавших комитетов и управлений.
Иначе обстояло дело с Администрацией Губернатора города. Первым пунктом постановления, которым утверждено Положение об Администрации Губернатора , Правительство СПб переименовало Администрацию СПб в Администрацию Губернатора СПб. То есть бывший высший исполнительный орган государственной власти СПб, а ныне – система исполнительных органов государственной власти, со всем имуществом в оперативном управлении, государственными служащими и пр., стала одним из иных исполнительных органов государственной власти СПб. Это можно сравнить с переименованием Правительства России в Аппарат Правительства РФ.
Данная правовая коллизия и получила свою оценку в обсуждаемом постановлении Уставного суда СПб, который, в частности, указал: «Уставный суд СПб … отмечает, что Устав СПб не содержит положений, предусматривающих возможность формирования (учреждения, создания) исполнительных органов государственной власти СПб ни посредством переименования Администрации СПб как системы исполнительных органов государственной власти СПб в целом, ни посредством переименования в отдельности входящих в ее состав Правительства СПб… или… иных исполнительных органов государственной власти СПб… Уставный суд СПб приходит к выводу о том, что Постановление Правительства СПб № 43 не может рассматриваться как нормативный правовой акт о формировании (создании) исполнительного органа государственной власти СПб – Администрации Губернатора СПб» .
ЮРИСДИКЦИЯ
Еще одним важным вопросом, возникшим при рассмотрении дела №127 в Уставном суде СПб, стал вопрос о юрисдикции суда. В соответствии с Уставом СПб (в редакции, действовавшей до июня 2005 года) Уставный суд СПб рассматривал вопросы соответствия законов и иных нормативных правовых актов города Уставу СПб, а также осуществлял толкование самого Устава. Круг субъектов, имеющих право на обращение в Уставный суд, конкретизирован не был.
Принятый в 2000 году Закон СПб «Об Уставном суде СПб» предусматривал возможность направления гражданами и их объединениями жалоб в Уставный суд только в отношении законов СПб , но не подзаконных нормативных правовых актов города.
Как уже отмечалось, рассматриваемое постановление Уставного суда СПб от 14 марта 2005 года №127-П было принято по жалобе гражданина. Каким же образом суд вообще принял ее к рассмотрению? Данный вопрос был решен двумя последовательными решениями самого Уставного суда, последовавшими непосредственно перед вынесением рассматриваемого «громкого» решения.
Уставный суд СПб, в частности, отметил следующее: «Нормы о компетенции Уставного суда СПб, воспроизведенные в Законе СПб «Об Уставном суде СПб», не могут противоречить положениям о компетенции, закрепленным в Уставе СПб… Уставный суд СПб приходит к выводу о том, что положения статьи 79 Закона СПб «Об Уставном суде СПб» в той части, в какой данная норма в соответствии со смыслом, придаваемым ей законодателем, устанавливает, что граждане и их объединения вправе обжаловать в Уставный суд СПб только законы СПб, не соответствуют положениям пункта 1 статьи 50 Устава СПб» .
После этого Уставный суд пошел еще дальше в своем стремлении обеспечить доступ к себе простым горожанам. В определении, вынесенном по ходатайству одного из заявителей, участвовавших в предыдущем деле, Уставный суд обратил внимание на то, что граждане и их объединения, исходя из положений Устава СПб, вправе обжаловать в Уставный суд СПб помимо законов, обжалование которых требует соблюдения условий допустимости, и иные городские нормативные правовые акты, причем в последнем случае не имеет значения, применялись ли они в конкретном судебном деле . Другими словами, Уставный суд СПб, воспользовавшись правовым пробелом, образовавшимся после его предыдущего постановления, фактически закрепил за гражданами и их объединениями право на возбуждение дела о соответствии Уставу подзаконных городских нормативных правовых актов в порядке абстрактного нормоконтроля.
Именно с учетом этих судебных решений и была принята к рассмотрению жалоба гражданина, которой оспаривалось соответствие Уставу СПб положений постановления Правительства СПб «Об Администрации Губернатора СПб».
ПРАВОВЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ
Отдельной проблемой стало исполнение решения Уставного суда СПб. Согласно одной точке зрения, это постановление действует как таковое (единственным последствием является неприменение признанного не соответствующим Уставу пункта), согласно другой – исполнительной властью должны быть осуществлены конкретные действия: упразднена существующая Администрация Губернатора, в установленном порядке создана новая, перезаключены все договоры, в том числе трудовые, с соблюдением законодательства о государственной службе, и заново изданы соответствующие правовые акты.
Кроме того, неожиданные дискуссии вызвал вопрос собственно обязательности решения Уставного суда. Традиционной точке зрения, согласно которой «обязательность решений конституционных (уставных) судов субъектов РФ… не ограничивается ни по территории действия, ни по кругу адресатов» , была противопоставлена, в частности, правовая позиция ВС РФ, подчеркнувшего в одном из своих решений , что ни ФКЗ «О судебной системе РФ», ни гражданское процессуальное законодательство не содержат указаний об обязательности для судов общей юрисдикции решений конституционных (уставных) судов субъектов РФ, принятых в пределах их полномочий. Таким образом, у судов общей юрисдикции не оказывается правовых оснований для удовлетворения, например, заявлений об оспаривании изданных Администрацией Губернатора СПб индивидуальных правовых актов в период ее неправомерного, по мнению Уставного суда, существования.
Тем не менее, еще при вынесении Постановления от 14 марта 2005 года №127-П двое судей Уставного суда СПб выступили с особым мнением, в котором подчеркнули, что, по их мнению, из решения Уставного суда непосредственно следует, что Администрация Губернатора не создана надлежащим образом как исполнителный орган государственной власти СПб, ее руководитель не назначен на свою должность, таким образом, Администрация Губернатора СПб не была создана, следовательно, юридически не существует .
В дальнейшем указанная правовая позиция была развита и самим Уставным судом СПб. 20 мая 2005 года суд вынес определение о разъяснении ранее вынесенного постановления, в котором было указано, что Администрация Губернатора СПб, в силу постановления Уставного суда от 14 марта 2005 года №127-П, не может считаться правомерно сформированной (созданной), от ее имени не могут совершаться какие-либо юридические значимые действия, в том числе издаваться нормативные правовые акты, этот орган не может финансироваться, в нем не могут создаваться государственные должности .
В качестве краткого вывода следует отметить, что одним из вариантов недопущения коллизий, подобных петербургской, в будущем представляется урегулирование правового статуса судебных органов конституционного контроля субъектов РФ и их решений на федеральном уровне, например, Федеральным конституционным за коном «О судебной системе в РФ».